21世紀經(jīng)濟報道 宋興國 北京報道

  城市是收縮還是擴張，人口的流動至關重要。

  伴隨著我國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步落實，人口在空間上的再分布，被認為是未來城鎮(zhèn)化過程中，重塑城鄉(xiāng)關系的重要組成部分。

  5月27日至30日，第七屆清華同衡學術周在北京召開。在此次會議上，來自城鎮(zhèn)化、國土、農(nóng)業(yè)等各個領域的重量級學者和從業(yè)人士，參與討論了上述議題。

  盡管外出務工人員主要流向大城市，但農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城落戶的主要載體則是中小城市。-宋文輝 攝

  老城衰落與新城鬼城或并存

  隨著我國《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》、《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》等新型城鎮(zhèn)化重要文件的發(fā)布，小城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略開始退出，大城市放開落戶，未來人口將進一步向都市圈、城市群集中。

  中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員范毅在此次學術周的“鄉(xiāng)村振興的‘知’與‘行’”論壇上表示，在第五次和第六次人口普查的10年間，在外出人口方面，流向城鎮(zhèn)人口在500萬以上規(guī)模大城市的，占全國外出人口總量接近50%。

  盡管外出務工人員主要流向大城市，但農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進城落戶的主要載體則是中小城市。范毅指出，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口方面，中小城市是解決當?shù)剞r(nóng)民進城的主要載體，有接近80%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是在本地城鎮(zhèn)解決進城問題的。

  “（這十年中）整個人口流動的趨勢是很明顯的，是從農(nóng)村流向城市，本地縣城也是吸納農(nóng)村人口進城的主要載體，而人口一旦流出縣域，則主要是流向了大城市。”范毅表示。

  未來，人口如何流動？

  清華同衡規(guī)劃設計研究院副總規(guī)劃師盧慶強表示，隨著城鎮(zhèn)化背后動力機制的變化，我國城鎮(zhèn)化格局正在發(fā)生重大變化。城市承載人口比重進一步上升，其主體作用將會強化，而都市圈作為城市群引擎和組織核心的作用進一步凸顯，城鎮(zhèn)人口將進一步向大城市以上和縣城兩級城市聚集。

  這樣的人口流動趨勢，會對城市發(fā)展，尤其是收縮型城市的發(fā)展產(chǎn)生什么樣的影響？這首先需要了解收縮型城市的現(xiàn)狀。

  21世紀經(jīng)濟報道記者曾根據(jù)住建部每年發(fā)布的《城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》測算，2014年至2017年間，在年鑒所統(tǒng)計的661個城市中，有127個城市的城區(qū)常住人口數(shù)出現(xiàn)了下降，有23個城市城區(qū)人口在這4年間持續(xù)下降。

  同時，我國的城市收縮程度較輕，持續(xù)時間較短。根據(jù)一些學者的測算，我國的收縮型城市中，中低度收縮的城市占比超過80%，少數(shù)資源型城市和老工業(yè)基地進入高速收縮期。

  在此次論壇上，多位與會人士告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，隨著城市化發(fā)展的不斷成熟，農(nóng)村進城人口總量會不斷減少，會有更多城市城區(qū)的局部區(qū)域出現(xiàn)人口減少現(xiàn)象。

  一位與會的貴州城市規(guī)劃人士告訴記者，從貴州當?shù)氐那闆r來看，收縮狀況更加明顯，人口流失更快的是農(nóng)村和小城鎮(zhèn)，除了一些資源型城市以外，當?shù)氐拇蠖鄶?shù)三四線地級市實際上還處在城區(qū)擴張的階段。

  范毅近日撰文指出，對一些中小城市來說，如果不去改變依賴房地產(chǎn)發(fā)展城市的路徑，不去改變同質(zhì)化的建設模式，極有可能面臨老城衰落和新城鬼城同時存在的現(xiàn)象。

  “小城市和小城鎮(zhèn)，一字之差，區(qū)別卻很大。”中央財經(jīng)大學副教授、城市管理系主任王偉在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時稱，對于收縮型中小城市而言，由于相對集聚了比較多的人口和產(chǎn)業(yè)，短時間內(nèi)只是處于縮減而非衰退，不能不發(fā)展，而要控制其不“長大”。但對于一些已經(jīng)處在快速衰退階段的小城鎮(zhèn)，則要正視其在城鎮(zhèn)化過程中自然衰退甚至消亡的趨勢。

  人口減少城市如何應對

  面對越來越多城市可能將出現(xiàn)人口減少的現(xiàn)象，應該如何應對？

  從國際經(jīng)驗來看，土地和公共設施的整備成為重點。在日本，由于三大都市圈和地方中心城市以外的城市人口減少現(xiàn)象較為普遍，在財政壓力下，“精明收縮”、“緊湊型城市”成為日本相當多城市喊出的口號。

  為此，日本政府在2014年出臺了《立地適用化計劃》和《地域公共交通網(wǎng)絡形成計劃》兩項制度，以支持地方政府的城市和控制其對基礎設施的維護和管理支出。同時，一些地方實施了“居住誘導策略”，從而保持城市特定區(qū)域的居住人口密度。

  從我國來看，在土地的規(guī)劃利用層面，上述來自貴州的城市規(guī)劃人士認為，伴隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，也將建立 級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的國土空間規(guī)劃體系。在規(guī)劃過程中，就要體現(xiàn)“有增有減”和結構調(diào)整并存。

  這位貴州的城市規(guī)劃人士表示，對于一些人口持續(xù)流失的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市，要堅決落實減量規(guī)劃。而對于一些尚處于城市收縮初期的城市，在控制增量的同時，主要還是以內(nèi)部的空間結構調(diào)整為主，尤其是將一些城市過剩的工業(yè)用地，實現(xiàn)用地性質(zhì)、功能和用途的更新。

  調(diào)整過去按照行政等級配置土地指標等資源的做法，是多位與會專家共同持有的觀點。在此次學術周上，也有自然資源系統(tǒng)的研究人士表示，應當打破傳統(tǒng)的行政級別主導的建設空間配置方式，以區(qū)域為單元，建立城鄉(xiāng)建設用地增減互容互通機制。

  該研究人士表示，同時應設定城鄉(xiāng)建設空間利用上限，建立市市間、市鄉(xiāng)間“地隨人走”的流動配置機制和彈性調(diào)整機制，體現(xiàn)中央政府管控原則性，賦予省級政府和地市政府配置資源的靈活性和積極性。

  由于中央已經(jīng)明確要求收縮型城市嚴控增量、盤活存量，基于空間治理的城市更新也開始引起重視。

  范毅在上述文章中建議，要積極推進舊城更新改造。在舊城更新改造中要采取微改造模式，降低改造和管理的尺度，要倡導精細化管理，像繡花一樣去管理和更新城市。

  而在公共服務領域，王偉認為，由于收縮型城市往往伴隨著產(chǎn)業(yè)衰退，財政收入不足等問題，可以用于城市發(fā)展的資源和資金有限。

  王偉表示，對于這類城市應當制定政策引導當?shù)卣瑢⑵溆邢薜馁Y源和資金，投入到長期缺失的公共服務領域，以及增加生活、生態(tài)空間的供給上。從而增強城市活力，為未來的發(fā)展奠定基礎。而不是一味地追求短期經(jīng)濟總量的增加，“核心是樹立正確的政績觀和城市發(fā)展考核機制”。